在環境行政執法過程中，被查對象只要存在環評手續的違法問題，就繞不開環境影響評價法第三十一條的適用。那么，作為監管部門該如何正確理解和適用這個條款呢？筆者認為應從如下方面入手：一是，全面把握未批先建行為的表現形式；二是，科學有序進行建設項目總投資額的認定；三是，依法合理行使行政處罰自由裁量權。
　　一、全面掌握未批先建的表現形式
　　1.未批先建的適用前提
　　應明確“未批先建”行為只針對依法應當編制環境影響報告書和報告表的建設項目，登記表項目因實行備案管理，不受環評審批約束。
　　2.四類具體表現形式
　　未批先建行為的表現形式，涉及到環境影響評價法的第十六條、第二十四條和第二十五條有關內容，概括起來大體上分為四類，具體如下圖所示：

　　3.如何進行重大變動的判定
　　在這里有必要解釋一下何為重大變動，通俗的講就是原建設項目環評手續經審批批準后，在建設或者運行過程中難免發生調整和變化，當項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施，上述五種任一因素發生變動的幅度足夠大時（達到某種量級），此時法律將其擬制為“重大變動”。
　　從2015年開始生態環境部（原環境保護部）以印發清單的方式逐步規范重大變動的認定問題。發布過的重要清單如下：
　　2015年出臺關于印發《環評管理中部分行業建設項目重大變動清單》的通知（水電水利等九個行業）；
　　2016年出臺關于印發《輸變電建設項目重大變動清單（試行）》的通知；
　　2018年出臺關于印發《制漿造紙等十四個行業建設項目重大變動清單》的通知；
　　2019年出臺關于印發《淀粉等五個行業建設項目重大變動清單》的通知；
　　2020年出臺關于印發《污染影響類建設項目重大變動清單（試行）》的通知和關于印發《鈾礦冶建設項目重大變動清單（試行）》的通知。
　　執法部門需熟知上述清單對照判定即可。
　　4.為降級作環評
　　這一點容易被忽略，但理解起來很容易，依法應當編制報告書的卻做了報告表，依法應當編制報告表的卻做了登記表備案。上述兩種行為均屬于未批先建的違法表現形式。

　　二、關于總投資額的認定
　　2018年8月份，由生態環境部和國家發展和改革委員會聯合印發的《關于生態環境執法中建設項目“總投資額”認定問題的指導意見（試行）》，對這一問題做出了規范性指導。在此，不再展開論述。

　　三、依法合理行使行使行政處罰自由裁量權
　　2019年生態環境部印發《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，其中重點提到對違法行為（如“未批先建”）未造成環境污染后果，且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生產等措施的，可以免于處罰。
　　此外，還需注意自由裁量權的地方性規定。以筆者所在的河北省為例，河北省生態環境廳也印發了《環境行政處罰自由裁量權裁量標準（試行）》，對處以總投額1%-5%的罰款數額依據不同情形作出了分級量化規定。
　　附：《環境影響評價法》第三十一條
　　建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上生態環境主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
　　建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規定處罰、處分。
　　建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由縣級以上生態環境主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。
　　海洋工程建設項目的建設單位有本條所列違法行為的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》的規定處罰。
　　《海洋環境保護法》第七十九條
　　海岸工程建設項目未依法進行環境影響評價的，依照《中華人民共和國環境影響評價法》的規定處理。
　　第八十二條第一款
　　違反本法第四十七條第一款的規定，進行海洋工程建設項目的，由海洋行政主管部門責令其停止施工，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。

文章轉載于北斗智庫環保管家、法岸環境律師